美国食品安全管理体系分析

　　食品安全是美国的一项民生工程。在美国，上至总统，下至普通百姓，对食品安全都非常关注。2009年奥巴马总统上任伊始，就成立了总统食品安全工作小组。该小组由美国卫生与公共服务部部长和美国农业部长牵头，负责向总统提出完善美国食品安全管理体系的建议。

　　一、食品安全法律法规

　　美国至少有30部法律涉及食品安全管理。主要法律及主要内容简介如下：

　　《联邦食品药品和化妆品法》是美国食品安全监管的基本大法。该法于1906年首次通过，当时称为《联邦食品药品法》，1938年修订时改称为《联邦食品药品和化妆品法》。该法明确了食品安全生产的基本要求以及监管部门的主要职责，授予美国食品药品管理局对假冒伪劣食品强制召回的权力。

　　《联邦肉产品检查法》是专门针对猪、牛、羊等家畜屠宰及其肉产品生产加工的法律。1906年美国作家辛克莱发表了纪实小说《屠宰场》（The Jungle），揭露了芝加哥屠宰场的恶劣生产条件，引起人们对肉产品质量的极大担忧、对肉产品生产企业的极大愤怒，促使美国国会通过了《联邦肉产品检查法》。该法授权美国农业部对家畜屠宰场及肉产品生产企业进行严格的监督检查。

　　《家禽产品检查法》是专门针对鸡、鹅、鸭等家禽屠宰及禽肉产品生产加工的法律。该法于1957年通过，授权美国农业部对家禽屠宰场及禽肉产品生产企业进行严格监督检查。

　　《婴幼儿配方乳粉法》是专门针对婴幼儿配方乳粉监管的法律。该法于1980年首次通过，1986年重新修订。1978年美国1家婴幼儿配方乳粉的主要生产企业调整了该公司两款产品的配方，减少了产品中盐的含量，导致许多婴幼儿患低氯性碱毒症。该事件使人们认识到婴幼儿配方乳粉对婴幼儿身体健康的极端重要性，促使美国国会于1980年通过了《婴幼儿配方乳粉法》。该法规定婴幼儿配方乳粉为一种特殊类型的食品，要求生产企业严格执行生产质量管理规范，监管部门加大监督检查的力度，预防类似悲剧事件的发生。

　　2011年美国对食品安全法律进行了近70多年来的最大一次修订，通过了《食品安全现代化法》。美之所以要对食品安全法律开展大规模修订，是因为食品安全形势出现了新趋势、新挑战：一是进口食品日益增多；二是消费者食用新鲜或简单初加工的食品比例不断增加；三是食源性疾病易感染者（如老年人）比例不断增加。《食品安全现代化法》强调预防为主的食品安全监管理念，要求食品生产企业制订详细的食品安全风险预防计划，要求美国食品药品管理局（FDA）针对水果、蔬菜产品的种植、采收和包装制订安全标准，并加大对食品生产企业的检查频次，密切联邦、州和地方食品安全监管机构之间的合作。

　　二、食品安全管理机构

　　农业部食品安全和检查局（FSIS）和FDA是最主要的两个联邦政府食品安全管理机构。此外，疾病预防与控制中心、环境保护署等13个联邦政府机构也参与联邦政府的食品安全管理。

　　FDA负责除肉、禽和蛋产品以外其余所有食品的监督管理。FDA食品安全监管人员共有3500名，其监督管理的食品约占美国食品消费总量的80-90%。在FDA数据库中登记的食品加工、包装及仓储企业共计37.7万家，其中15.4万家为美国本土企业，22.3万家为外国企业。这些统计数字不包括餐馆、超市、杂货店等州政府监管的食品企业。FDA对食品生产企业的检查频率取决于食品生产企业的风险高低。法律规定，对高风险企业，2011-2016年的5年内，FDA必须至少检查1次，2016年之后必须每3年至少检查1次；对非高风险企业，2011-2018年的7年内，FDA必须至少检查1次，2018年之后必须每5年至少检查1次。

　　食品安全和检查局负责肉、禽和蛋制品的监督管理。该机构共有9600名员工，负责对美国国内6300多家肉、禽和蛋制品生产企业的日常监督检查以及对进口肉、禽和蛋制品生产企业的监督检查，其监督管理的食品约占美国食品消费总量的10-20%。除对肉、禽和蛋制品生产企业的日常监督检查以外，该机构还负责对餐馆、超市、杂货店、仓库等场所的肉、禽和蛋制品进行监督检查。食品安全和检查局对肉、禽生产企业的检查有两个重要特点：一是对肉、禽屠宰场的整个生产过程进行监督检查，即：在动物屠宰之前，检查员要检查每一个动物的健康状况；在屠宰过程中，检查员要在生产现场进行监督检查；在屠宰结束后，检查员要对每一具动物尸体进行监督检查。二是对肉、禽产品生产企业（如香肠、火腿等产品生产企业）每天进行一次监督检查。如此高频率的检查自然需要大量检查员，这就是食品安全和检查局的员工多于FDA食品安全监管人员的最主要原因。

　　其余13个联邦政府机构在食品安全管理方面的基本职责简介如下：

　　归纳起来，美国共有15个联邦政府机构参与食品安全管理，其中涉及食品标准管理的机构主要有4个，即食品安全和检查局负责制定肉、禽、蛋制品的安全和卫生标准；FDA负责制定其他所有食品的安全和卫生标准，包括食品添加剂、防腐剂和兽药标准；环境保护署负责制定饮用水标准以及食品中的农药残留限量标准；农业市场局负责制定蔬菜、水果、肉、蛋等常见食品的市场质量分级标准。

　　除联邦政府以外，州政府也具有部分食品安全管理职责。大多数州的餐馆由州卫生部负责监管，超市、杂货店等流通企业由州农业部负责监管。为统一各州餐饮企业、超市和杂货店的管理标准，FDA牵头制订了《食品规范》（Food Code），供各州政府参考制订本州的具体管理法规。《食品规范》厚达700多页，内容极其详细丰富，既包括餐饮企业和食品流通企业的最佳实践，也包括各种具体监管要求。《食品规范》每4年修订1次，期间可以发布增补本或勘误本。FDA已连续发布8版《食品规范》，最新的《食品规范》于2013年发布实施。尽管《食品规范》不是强制性法律法规，但各州政府均采纳了《食品规范》的相关要求。

　　三、食品安全管理体系特点分析

　　（一）强调预防为主的食品安全监管理念。2011年通过的《食品安全现代化法》要求切实改变以往被动应对食品安全突发事件的监管模式，突出预防为主的监管理念。要求食品生产企业详细评估生产过程中存在的风险点，积极监测预防措施的成效，将风险消灭在萌芽状态。

　　（二）按产品类别划分监管职责并实施全过程监管。食品安全和检查局负责肉、禽和蛋产品的监督管理，FDA负责除肉、禽和蛋产品以外其余所有食品的监督管理。一旦按产品类别划分好监管职责后，则该机构将对该产品进行全程监管。例如，食品安全和检查局不仅负责国产肉、禽和蛋产品的监督管理，也负责进口肉、禽和蛋产品的监督管理；不仅负责对家畜、家禽屠宰场及肉产品加工企业的监督检查，也负责对肉、禽和蛋产品流通、消费环节的监督检查。这种职责划分机制避免了部门间推诿扯皮现象的发生。

　　（三）加强对进口食品的监督检查。随着全球化日益深入，美国公众正在消费越来越多的进口食品。目前美国60%的水果和生鲜蔬菜、80%的海产品从国外进口。为保障进口食品的安全，FDA采取了两项重要措施，一是加大进口食品生产企业的检查频次，2013年共对1403家境外生产企业进行检查；二是在一些重要食品药品进口国派驻食品药品检查员。2016年FDA驻华检查员数量将达到近30人。

　　（四）通过制订、修订法律的方式应对食品安全危机。美国食品安全监管史就是一部与各种食品安全危机不断斗争的历史。每次食品安全危机都促进了美国食品安全监管法律的制订或修订。1980年通过的《婴幼儿配方乳粉法》就是如此。