德国国企海外资产监管情况及借鉴

　　一、德国国有企业简况

　　德国国有企业也称为公共企业（Public Enterprises），分为联邦、州及县（市镇乡）三级。国有企业主要集中在交通通讯、水电供应、教育科研和社会福利等领域。

　　从法律意义上，德国国有企业大致分为两类，一类是按照公法建立的国有企业，往往负有特殊使命，不以盈利为主要目的；另一类是按照私法建立的有限责任公司或者股份公司，国家控股或者参股，比如德国电信、德国邮政等。政府参股的国有企业按照政府拥有资本方式大致可分为两类：直接参股企业和间接参股企业。联邦参股企业既可是联邦投资与私人资本合资的股份制企业，也可是联邦、州或者市镇联合投资的公共企业。企业业务不限于国内市场。如德国电信（联邦政府持股为14.5%，德国复兴银行——政策性银行——持有17.4%的股份，机构和私人投资占68%）通过参股和收购的方式已经在美国、波兰、希腊、比利时、匈牙利、捷克等国设立有分公司。

　　二战后德国政府先后对各级国有企业在上世纪50-60年代和90年代进行过两次大的私有化改革。第一次主要是对当时四大国企即大众汽车、煤钢公司、电力矿山联营公司和汉莎航空公司等竞争性领域的国有企业进行私有化；第二次重点对通讯、邮政、铁路等国家垄断行业的国有企业进行了改革，旨在保证其能为社会公众提供满意服务的同时又能提高效率，减少财政补贴负担。此后德国国企也陆续进行一些私有化改革，目前德国国有企业在国民经济中的比重较低，不到10%。根据德国联邦统计局2012年统计数据（目前仅更新至2012年），德国国有企业有15186家，其中联邦政府所有的企业占2%，州一级政府所有的占9%，其他89%为市属企业。当年国有企业总收入为5160亿欧元，支出4950亿欧元。

　　二、德国国有企业监管情况

　　在德国国有资产管理体制中，财政部属于核心地位。负责审批国有企业的成立、解散、合并、股份买卖等重大资产经营决策。国有企业必须向德国政府提交资产经营计划，如销售、投资、财务、人事等。德国政府每年由财政部长主持召开一次联邦一级的国有企业管理部门会议，就国内经济情况、企业发展目标、存在的问题和财政状况进行讨论。

　　德国国有企业的监管采取双重委员会的监管模式，董事会和监事会各司其职。董事会主要负责公司经营方针、经营过程等执行层面的事务。监事会的主要职责是负责组建董事会、讨论和审议董事会的重大决策、审核企业中长期计划和经营状况等。有关公司活动的重大问题需取得监事会同意后，董事会才能做出最终决定。

　　财政部对国有企业的监督和控制通过监事会完成。财政部以股东身份选聘联邦一级的国有企业监事会成员。监事会成员包括股东代表和职工工会代表，双方代表人数相等。股东代表由财政部长决定，主要来自私人公司的董事或经理、银行家或者经济学专家等，政府官员较少。监事会主席由财政部长推荐，副主席由职工代表担任。

　　德国国有企业的监管由联邦立法和政府规章规定。德国没有专门的公共企业法，规范德国国有企业的主要由《德国基本法》、《联邦和州预算原则法》、《联邦预算法典》等法律中部分条款。关于公共企业的基础性、框架性内容主要在《联邦预算法典》中体现。

　　除接受监事会监督外，德国国有企业开展投资项目还要接受企业外部的三级监督。一是政府内部监督。由联邦建设部专门设立了国务秘书（即副部长）直接领导的内部监察处，主要以《联邦政府官员法》为依据，负责对政府官员、公职人员及参与政府投资项目的相关人员在决策过程中的行为进行监督。二是审计监督。德国政府设立有独立的联邦审计署，不受政府和任何部门制约。联邦审计署根据德国《基本法》的规定，审查投资项目的法律性和经济性，对决策者的舞弊行为形成制约。三是联邦议会监督和公众舆论监督。主管国有企业的财政部每年都要向联邦议院提交国有企业财务报告，并向外界公开公司经营情况。

　　三、海外资产风险规避情况

　　德国政府对本国企业对外投资原则上一视同仁，不论投资者类型、投资方式、投资行业和投资国别。德国国有企业对海外资产的监管同对其他重大事务监管一样，主要通过内部监事会完成。德国国有企业在接受政府对外资产风险规避和经济利益保护方面同私有企业一样，并无区别对待。德国政府对德国企业在国外的利益主要通过两种途径进行保护。

　　一是德国政府同其他国家，主要是发展中国家签订双边“投资促进与保护协定（IFV）”，目前已同140多个国家和地区签署了上述双边协定。旨在保护企业在对方国家境内投资可享受国民待遇和最惠国待遇；保证资本和盈利的自由汇出；通过法律途径对本国企业或公民私有财产进行保护；投资者与所在国发生争议时可提交国际仲裁法庭解决等。

　　二是政府投资担保。德国联邦政府对在境外投资开展投资项目的企业提供长期的政府投资担保，以保护德国企业在国外的利益。政府提供境外投资担保的前提是德国与投资目的国签订了双边投资促进与保护协定，或者虽然没有签订协定，但是投资目的国现行法律法规使该投资可享有充分的法律保护。政府投资担保只针对可能出现的政治风险，经济风险不属于政府投资担保的内容。企业获得政府担保后，在由政治原因引起的损害发生之前，德国联邦政府就可以出面进行干预或提供政治援助，避免或减少损失。政府投资担保自1959年起设立，截至2014年已批准了831项投资担保申请。（数据来自德国联邦经济部《对外投资担保2014年度报告》）

　　德国政府在1993年制定了详细的《对外直接投资担保条例》，后经过不断修改和完善。该条例详细规定了投资担保的原则、条件、申请程序及担保损害处理等内容。政府投资担保承担的风险包括战争、战争形势的冲突、动乱等；投资项目资金无法自由汇兑；投资目的国政府违反法律规定或不遵守承诺；在海外的项目资产被投资目的国收归国有或没收等。投资担保期通常15年，特殊情况下为20年。担保期满后可续延，每次最多5年。投资担保的对象包括股份、公司股东以股份形式的借贷、给境外分公司配置的资本（调拨资本）以及根据具体申请情况纳入担保的其他形式投资收益。

　　联邦政府根据每年确定的预算法授权接受企业境外投资项目的担保申请。由联邦经济部牵头成立、财政部等一些部门参与的跨部门联合委员会（IMA）负责审理企业的担保申请。企业申请政府投资担保，通常需具备下列基本条件：一是企业所在地或企业主居住地为德国；二是申请项目必须符合德国利益；三是项目必须是非金融类投资；四是申请项目为该企业经济上可承受的；五是项目涉及新的投资，包括对已存在项目的追加投资。政府投资担保的具体事务由联邦政府委托的普华永道咨询公司和赫尔姆斯公司共同承担：普华永道作为联邦政府的主要委托者负责从担保申请到担保管理等一系列咨询服务，并承担接受和审核申请服务。企业向普华永道提交申请，后者对其投资项目特别是投资风险提出意见，这些意见则作为联邦政府组成的投资担保联合委员会（IMA）做出担保审批决定的基础。

　　四、德国国有企业海外资产监管借鉴

　　由于政治体制、法律体系和经济社会实际情况及国有企业状况和企业管理水平的不同，德国国有企业海外资产监管经验仅可供借鉴参考。德国经验对加强对我国有企业海外资产项目管理，减少海外资产损失的风险有以下三点启示。

　　一是加强海外投资风险管理。借鉴德国《对外直接投资担保条例》，制定比较严谨、操作性强的海外投资保险法律依据，规范海外投资保险业务操作。加强对风险发生后的处理，完善风险转移、分担、补偿等事后风险管控机制。提高企业风险管理意识，开展风险教育和培训。目前中国企业海外投资尚属起步阶段，企业风险意识淡薄、风险控制手段缺乏，特别是一些国有企业，对海外投资风险认知度和重视度不高。

　　二是完善国企资产监管体系。德国政府对国有企业监管体系相对科学主要体现在监管法律体系完善、确保监管权威性和规范性；监督职能独立于其他职能；各监督部门、监管环节职责明确，分工清晰。借鉴德国经验，要进一步健全内部监督和外部监督制度。完善企业治理结构，提高监管有效性，明确责任主体。健全国有企业母公司对海外分支机构的监管制度，避免过度授权。改变目前国有资产监管部门和境内总部对境外国有资产的监管主要依靠“自己管自己”的内审模式，填补外部监督盲点。加强对国有企业包括对境外分支机构国有资产的审计，加大国有企业经营管理信息透明度。

　　三是对外投资遵循循序渐进原则，杜绝盲目投资。德国企业海外投资已经历数十年，企业跨国经营相对成熟，风险规避和管控能力较强。中国企业海外投资刚起步，缺乏国际化运作经验，须夯实管理、运营多方面实力，充分了解考察项目情况、市场前景和投资目的国的法律、商业环境、投资敏感领域、地缘政治影响等因素，避免由于盲目投资造成的资产损失。