国有企业重组的法律障碍

　　国有企业重组的法律障碍

　　我国国有企业重组法制建设虽然取得了巨大的成绩，但是实践中也暴露出许多问题，阻碍了国有企业重组的进程和作用的充分发挥，主要表现在以下几个方面：

　　(一)政府在国有企业重组中的角色定位不清晰、不准确

　　在西方发达的市场经济国家，企业重组行为完全遵循市场经济的运行规律，政府只是在政策、法律、监控方面发挥积极作用。①观我国国有企业重组的整个历史进程，始终伴随着政府参与。应当说在我国社会转型期间，政府的参与对于弥补市场中介力量的不足，协调各部门的利益，推动国企兼并重组的早期发展发挥了巨大的导向作用。从所有权理论上来说，这也是由政府与国有企业的关系所决定的，因为政府作为国有企业的出资人，有权利也有必要参与到国有企业的重组中去。需要注意的是，这种参与应当有合理的边界，不能不正当的干预企业的经营自主权。但是长期以来，我国政府集社会管理职能和国有资产职能为一身，“政企不分，政资不分”是一种常态。

　　虽然我国一直致力于政企分离的改革，特别是2003年的国有资产管理体制改革及国务院国资委的成立，对于理顺政府与国有企业的关系起到了极大的作用，在很大程度上解决了“政企不分”的顽疾。但是，由于国有资产管理体制还远没有成熟、完善和定型，而政府又实际被赋予了诸多审批权，再加上计划经济体制下所遗留下来的权力惯性，使得在国有企业重组的过程中，政府与企业的地位与作用模糊不清，并导致在实践中企业重组决策很多由政府作出或推动而企业则处于被动与从属地位。这种政府主导型②的重组方式带有很大的强制性，并且盲目地谋求重组的数量、规模和速度，片面理解“消灭亏损企业”的要求，不遵照资产重组和经济结构调整所遵循的经济规律，不注重国有企业重组的科学性。虽然在一定程度上也能形成一定的规模经济，减少冗员，提高效率，但是总体上来看，企业的经营机制、管理方式、创新机制等都没有也不可能发生本质的改变，经济效益难以提高，甚至还出现下滑。

　　(二)现行的国有资产管理体制不健全

　　1978年十一届三中全会以后，伴随着国有企业改革理论研究的深入和实践的发展，决策层对国有资产管理体制进行了四个阶段③的改革，目前的国有资产管理体制是由《企业国有资产监督管理暂行条例》(下称《暂行条例》)依照党的十六大报告中的精神确立的国有资产监督管理委员会专司监管体制。十六大从战略的高度对该体制作了如下的论述，“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。这段论述可以进一步概括为：“统一所有，分级履行出资人职权;统一管理，以法为据。”这样的国有资产管理体制对于解决在此之前政府各部门分散监管时的“政出多门，多头管理，条块分割，权责不明，政企不分”等流弊发挥了很大的作用，取得了较好的效果，但是，应当要看到，现行的国有资产管理体制并不是我国国有资产管理体制改革的最终成果，存在如下一些缺陷，有待进一步完善。

　　首先，监督职能和出资人职能集于一身，使得“政企不分”。国资委作为国有资产的出资人代表，享有管人、管事、管资产的权利，这一权利虽然以“管”为名，似乎是一种自上而下的权力，但实际上属于出资人权利的当然内容，是出资人资产受益权、选择管理者权和重大事项决策权在《暂行条例》上的重新表述。按照公司法理，国资委的出资人权利应当与其所出资企业的经营权分离，以实现国家出资企业的所有权和经营权分离。一旦国资委不恰当的行使其出资人权利，干预国家出资企业的正常经营，监管者应当及时予以纠正。但是，国资委又承担监管职能，不仅不能很好的对自己的行为进行纠正，甚至还可能会利用其监管者身份来干预国家出资企业的正常经营。实践中，国资委对国家出资企业的实际权力的渗透已经形成了事实上的董事会。社会上甚至有人抱怨“国资委越来越像原来的经贸委”。国资委的监管者身份和出资人身份的合一所产生的权力过分集中，不受约束使得两权难以真正分离、政企也不可能真正分开。

　　其次，强化了国有企业的竞争优势。市场经济的竞争法则决定了国有企业应当在市场上与数以万计的投资者进行公平竞争，并在违反竞争秩序时得到监管者的及时纠正。然而，作为出资人的国资委所负有的国有资产保值增值责任使得完全依赖于国资委内部协调与制衡的监管形同虚设。不仅如此，作为政府特设机构的国资委所具有的监管权力往往还倾向于滥用，以打压非国家出资企业，为国家出资企业提供行政保护。这必然强化国家出资企业由于历史和体制的原因已经取得的巨大竞争优势，甚至出现行政垄断，从而违背了市场经济公平竞争的要求。

　　最后，国资委的“出资人代表”定位不当，影响国有资产重组的效果。按照现行的国有资产管理体制，各级国资委分别代表国家享有 “管人、管事、管资产”的出资人权利。但是，国资委根本就不具备充当出资人代表的能力，这是因为，出资人代表从事的是资本经营，而现代商业社会中，资本经营异常复杂、专业、需要由专业化的机构和人员来从事。但是，我国国资委无论在人员的数量，人员的素质等方面都缺乏足够的能力管理如此庞大的国有企业和国有资产。国资委也承认，“从道理上讲，出资人是有重大决策等三项权利。但对于国资委，我们感觉这样的重大决策权显然应当受到限制，因为国资委不可能比企业更了解市场，不可能比企业有更高效的决策”。既然，国资委对履行出资人权利缺乏经验和能力，基于路径依赖，它很可能会选择早已驾轻就熟的行政管理方式来履行出资人职责，这显然违背了市场经济规律，必然会影响到国有企业重组的效果。

　　(三)国有企业重组的配套制度不完善

　　1.劳动和社会保障制度不完善

　　由于长时期的体制原因，国有企业长期存在着人员臃肿，效率较低，隐性失业的问题。在国有企业重组过程中，必然涉及到减员增效、下岗分流。但是，我国的劳动力市场发展还不够充分，市场化程度还不高，又缺乏系统、全面的劳动法律制度，并存在户籍、人事、区域等诸多制度障碍，这就使得我国的国有企业重组过程中下岗职工较多，再就业率比较低。此外，我国国有企业长期存在着“企业办社会”问题，国有企业承担了各种与企业生产经营没有直接联系的各种福利，如职工住房、医疗以及其他的生活福利，给国有企业造成了与企业生产经营没有直接关系的很多负担。而目前我国的社会保障制度尚不够健全，存在着覆盖范围不够宽，保障种类不够齐全，社保资金筹措困难，逃缴拖欠保费等现象，社会失业保险，职工养老保险等制度均未完全建立起来等问题，“企业办社会”的问题还难以得到彻底的解决。
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