瑞士的环境保护

　　瑞士在环境保护和国土治理所取得的成绩举世公认。瑞士环境立法全面、执法严格，各级政府官员和民众的环保意识极强。现在我国正在全面建设小康社会，所以如何在发展经济的同时保持自然环境的优美和谐，瑞士的做法和经验无疑会给我们带来一些有益的启示。

　　瑞士美丽的自然风光世界闻名，被称为“欧洲的公园” 。但是做到这一点不仅靠“天生丽质”，而是瑞士人在经济发展的过程中，逐渐领悟到创造、保护自己的天然家园的重要性，采取相关措施，经过几个世纪的努力，才取得了今天的成绩。与其它西方发达国家一样，瑞士自18世纪起，以生产技术重大变革引发的工业革命带动了工业化、城市化、现代化的历史进程，由此而深刻地改变了这个国家的自然景观、城乡关系和社会人口结构。今天，瑞士经济得到了长足的发展，城市化和工业化的程度很高，是全球最富裕的国家之一。同时，瑞士在环境保护和国土治理所取得的成绩举世公认。瑞士环境立法全面、执法严格，各级政府官员和民众的环保意识极强。现在我国正在全面建设小康社会，所以如何在发展经济的同时保持自然环境的优美和谐，瑞士的做法和经验无疑会给我们带来一些有益的启示。

　　一、瑞士环境保护的立法及实践

　　受城市化、工业化的冲击，19世纪末瑞士自然景观已经发生重大变化，引起了瑞士联邦和各州政府的忧虑和关注。联邦政府从19世纪70年代起密切关注工业化及随之而来的大规模土地开发、城市化推进给瑞士领土、环境带来的变化，并在1874年《宪法》和以后的有关重大法令中对森林、水土、卫生环境等问题做了规定。从州一级看，瑞士大部分工业发展、城市化明显的州，如苏黎世、巴塞尔、日内瓦在1914年以前也都根据各自不同条件制定过有关条例以解决城市发展中的问题，如征地、建筑、交通、卫生等。事实上，当时州一级并无专门的城市规划法律，但是通过实践，逐步尝试解决问题，开始着手涉及对城市规划的立法。例如，日内瓦州最初有关公共道路的法令颁布于1849年。19世纪下半叶，其它州也有类似的单项法规发令。到1914－1945年间，各州尚需根据这些早期法规条例对城市化出现的问题进行干预。总的来说，瑞士属于那些从一开始就对城市化进行规范的国家，因此得以避免不必要的种种损失，对城乡双方、自然景观、历史风貌、文化遗迹的保护是今天瑞士赢得世界花园美誉的基本条件 。

　　根据国情与保护环境生态的需要，瑞士自二十世纪初起逐步完备了环境生态保护法律法规体系。瑞士环境保护立法有四个原则：预防原则、污染者承担原则、合作原则以及全面原则。目前瑞士环保立法与欧盟有关法律基本相一致。

　　瑞士1874年宪法中就有涉及环境保护的内容。1971年《宪法》第24条规定，采取环境保护措施是国家义务，所以又是一种“国家目标规定”。1998年12月最新修订的《宪法》在第三部分专门设第4章“环境保护与领土整治”（第73条至第80条），简明扼要地表达了联邦政府和人民保护环境的决心和任务，具体内容包括：持续发展（第73条）、森林保护（第77条）、自然与文化遗产保护（第78条）、渔业与狩猎（第79条）、动物保护（第80条）。

　　根据《宪法》关于环境保护的内容，瑞士又先后制定了一系列补充法律，其中有6个关于环境保护的专门立法。这6个联邦专门法律是：

　　《保护自然和文化遗产法》（1966年7月1日）

　　《环境保护法》（1983年10月7日）

　　《狩猎法》（1986年6月20日）

　　《水保护法》（1991年1月24日）

　　《捕鱼法》（1991年6月21日）

　　《森林法》（1991年10月4日）

　　瑞士山清水秀，森林茂密、湖泊众多，是吸引游客的重要因素。下面就瑞士环保法令中对自然景观影响最大的水、森林、垃圾处理三个方面就简要分析。

　　（一）、水保护

　　1991年1月24日，瑞士联邦议会根据《联邦宪法》和联邦委员会1987年4月29日发布的法令，颁布了《联邦水保护法》。该项法律共分为6篇，共85条，对境内所有的地表水和地下水均适用。《联邦水保护法》在总则中强调了制定该法律的目的：“防止水遭受各种形式的侵害，特别是要保护人类、动物和植物的健康，保证饮用水和其他用途用水的供应和经济使用，保持本土动植物的自然生境，保证水适合野生鱼类的生存需要，确保水成为地貌景观的要素之一，保证农田灌溉，允许水的娱乐用途，保证水文周期的自然功能。”从其制定的目的中，我们可以清楚地看到“人与自然和谐相处”的思想。该法律还规定：“所有人都有责任，在需要的时候采取所有必要措施，避免对水带来任何有害影响。”

　　在保护水质方面，该法律明确“禁止直接或间接向水体投入或渗入任何可能导致水体污染的物质。如有水污染的风险，也禁止在水体之外储存或扩散上述物质。”对于废水，法律要求“污染的废水应进行处理。任何废水向水体排放或渗入都应得到州政府的同意。”对于可能污染水体的各项物质的储存和运输，法律也有相应规定。

　　为了保持河道合适的剩余流量，《联邦水保护法》规定，“任何人用水超过正常用量，在下列情况下需要获得许可：从水流稳定的河道取水；从湖泊或地下水资源取水可能严重影响水流稳定河道的流速。”并对各种河道提出最小剩余流量标准。在确定最小剩余流量的因素中，有河流中的动植物，从这可以看到制定该项法律保护自然，维持正常的生态环境的初衷。

　　根据法律规定，瑞士各州政府建立专门的水保护机构，在履行水保护职责时，联邦和州政府可要求公共团体和私人个体进行配合。对于跨州界的水体管理，法律规定：“如果水体表面或地下水触及一个以上州的领土，为了本州及其他州的利益，每个相关的州政府都应采取所有必要的措施来保护水体。如果相关的州政府不能对所要采取的措施达成一致，由联邦委员会进行裁决。”

　　在违法惩罚方面，《联邦水保护法》规定了相当严厉的具体惩罚措施，有7种违法行为可处以长达6个月监禁或罚款。如果违法行为与《刑法》某些条款所列情况相同，可适用后者。

　　（二）、森林保护

　　瑞士早在1874年《宪法》中就写进了保护森林的条款，规定联邦有对森林监督的最高权利，并于1876年颁布了第一部《森林法》，明确指出：“森林面积不得减少”（第31条）。建设用地如欲砍伐森林必须另行营造相同面积的森林予以补偿。因此，二百多年来，瑞士的森林面积未减少过，森林覆盖率高达24.6%，靠发展林业兴起的旅游业全年收入达24亿美元，比瑞士钟表业创收还要多。

　　（三）、垃圾处理

　　瑞士是世界上垃圾处理做得最有效、最彻底的国家之一，三十余年前，瑞士就提倡“垃圾处理三部曲”：

　　一、避免制造垃圾：不使用容易产生垃圾的产品，如多余的包装、一次性餐具等；

　　二、垃圾分类、资源回收：将无法避免的垃圾分类回收，作为资源原料，生产循环再生品；

　　三、 垃圾无毒处理：无法回收再利用的废弃物要集中特别处理，以免造成二次公害。

　　瑞士的大小城镇乡村均设有资源收集中心，废弃物分成十类：玻璃、纸、铁、铝、油、电池、轮胎、家具、砖瓦、化学药品等，食物残渣打碎后可以进入下水道，树叶、草屑在院子里做堆肥，其余的废弃物才可当垃圾。

　　除此之外，联邦环保法律还有另外一种重要形式：多个相关专门联邦法律关于环境保护的条款，例如有关空间规划、国家高速公路、铁路、航空和管道、水源基础设施的法律。

　　由于有了比较完备的环境保护法律法规体系并能切实有效地贯彻执行，瑞士环境保护取得了显着成效。例如，稳定了全国的森林覆盖面积，水源水质得到了保护，扼制了大气污染的扩散，垃圾及其工业废弃物得到合理处置，治理噪音污染有了明显进展，控制甚至禁止一系列有害物质的使用。瑞士的环境保护法律法规覆盖面广，措施严厉，涉及的领域有水源、土地、大气、废弃物、森林、噪音、自然景观、野生动物、微生物等。在防治大气污染方面，瑞士对大气中有害物质含量要求很严，几种常见的有害气体在大气中的最高允许含量为二氧化碳 ：100μg/m3、二氧化氮： 80μg/m3、臭氧：120μg/m3，但瑞士各地大气中上述几种有害物质的含量均大大低于标准允许值。例如工业城市巴塞尔的大气监测的实测结果为，二氧化碳： 7μg/m3、二氧化氮：12μg/m3、臭氧：14μg/m3。瑞士是欧洲对汽车尾气排放标准要求最严的国家，也是欧洲首先要求使用汽车尾气净化装置的国家。

　　瑞士环保立法强调防范为先的原则。首先通过预防措施尽可能减轻对环境的污染；其次，采取防范措施的费用由污染源一方承担。环保法逐项列明了各项环保标准，例如废气废水废物的排放都通过排放量、建筑和装备规则、运营和运输规则等加以限定，采取何种具体技术手段不限。瑞士的环保立法强调合作原则。有关机构和企业一起，寻求既不破坏自然环境、又有利于经济发展的解决办法。一般会对企业规定一个期限，限期采取措施解决环保问题，这样企业可以在规定的期限内自行决定何时投资投产。如果企业设计、制造或改进一种对环境危害程度较高的设备，必须通过有关部门的审核，以确定该设备造成的污染是否会超过环境所能承受的限度，这类设备主要是交通和能源设备，以及一些工业设备。这种对环境承受能力的审核也是瑞士环保政策中防范措施的重要组成部分。

　　瑞士是联邦制国家，分三级政府：联邦、州和市镇。联邦负责环境保护事务的机构是设在伯尔尼的联邦环境、森林和风景保护局，有330名工作人员。瑞士联邦政府只能而且只被允许承担宪法明确规定的职责。因此所有其它没有被明确规定的职责就自然而然地落到州政府肩上。有关环境保护立法的实施也是如此，州和市镇承担大部分环保的相关任务。不过州政府可以得到联邦政府的帮助，重点是技术支持，具体包括环境影响调查、提供科学服务、准备专家报告、支持开发项目等。近年来，瑞士工商界越来越多地成为环保的重要角色。工商业界的参与表现了越来越强的责任感和使命感。可以预见，未来在环境保护方面，个人主动参与环境保护的比例将增加，而政府干预将逐渐减少。现在环保产品市场增长的趋势越来越明显，将成为朝阳产业。

　　在环境保护中引入经济手段。在环境保护方面，瑞士的目标是建立有利于环境生态的市场经济体系，因此瑞士政府非常重视通过经济手段来促进环境保护的发展。瑞士经济界人士认为，目前已经采取的措施还远远不够，还有很大的潜力。调查显示，86％的经济界人士认为这类措施势在必行，是受欢迎的。为了使消费环境付出更高昂的代价，瑞士环境政策越来越多地引入经济手段。各种市场经济手段包括：税收、可买卖的许可证。主动的行业协议也有近似的效果。补贴也是减低对环境有利的解决方法低成本的有效手段。

　　早在1995年12月21日，国会通过了修订后的《环境保护法》，制定了一系列环境保护手段：

　　对挥发性有机化合物征激励税（挥发性有机化合物被广泛使用于工业领域，与氮的氧化物反应，会起到增加地面的臭氧水平的作用）；对含硫的取暖燃油征激励税；用于治理受污染地区的填埋税；提前征收垃圾处理税。

　　在此之前已经长期实行的经济手段还有：对含铅和无铅汽油采用不同税率、自愿提前交付垃圾处理费用、机场噪音税、许多州和社区有偿提供垃圾袋、与工业企业达成协议、在废料、废水管理领域引入污染者负担治理费用的原则、二氧化碳法和二氧化碳税。

　　《二氧化碳法》明确规定：自1990年至2010年，瑞士要将与能源有关的二氧化碳排放量减少10％（取暖燃油减少15％，汽车油料减少8％）。

　　引入经济手段体现了“谁污染，谁治理”的原则，使企业或个人内化环境治理的成本，从而达到自愿减少污染的目的。收取税费为有关污染的治理提供了资金，而且管理更为透明。以1999年为例，联邦政府与环境有关的税收收入达到57亿瑞郎，州政府的相关收入达到22亿瑞郎。这些收入的77%被用于相应的环境目的，23%则被投入公共基金。

　　二、瑞士的环保研究、教育和环保产业

　　（一）、环保研究

　　瑞士非常重视环境研究。瑞士政府认识到，随着环境问题越来越呈现多样性和复杂性，科学研究以及科研资源的开发也越来越重要。瑞士联邦委员会和国会要求环境政策决定需建立在高质量的基础上，各州政府也希望在实施环境法规时得到专家的支持、充分跟踪环境发展的潮流。科学研究发现成为满足这些不同要求的关键因素。

　　环境研究的目标包括及早发现问题、更好地了解生态系统和人类活动之间互动，以及开发技术的、生态的、经济的、社会的以及政治的解决方法。近年来，瑞士的环境科学研究为政策发展提供了重要的基础。瑞士在一些领域的研究处于世界领先地位，例如气候变化研究。

　　瑞士进行环境研究的主体主要分为三部分：由联邦政府全额负担经费的研究机构??例如ETH Domain(由联邦苏黎世高等理工学院和联邦洛桑高等理工学院以及四个着名研究机构——联邦环境科学与技术研究所、联邦森林、雪以及地貌研究所、联邦材料测试和研究实验室、以及Paul Scherrer研究所组成)，和联邦各部门的研究机构，包括农业科学研究站；受到联邦政府资助的研究所，例如州立大学和理工大学；私营研究机构。

　　瑞士联邦环境、森林和风景保护局没有下属的研究机构，但它通过向外界的科学家发放研发合同和贷款的方式进行所需要的科研。2001年该局科研预算总金额为479万瑞郎，总共有40－50个合同和资金被发放。

　　由于很难将环保研究和其它领域的研究截然分开，很难精确统计瑞士科研经费的总量。环保科研资金来源主要有以下几个渠道：瑞士国家科学基金；联邦政府用于环境相关部门的研究经费，如农业研究站；联邦外交部、内政部和经济部每年提供3000万瑞郎，用于欧盟项目的环境研究；瑞士科学院每年花费大概200万瑞郎用于环境领域的研究；联邦和州用于高等教育的资金中对环境研究的投入，大概占高等教育领域研发经费的10％。

　　以1996年为例，总额为3.49亿瑞郎的公共资金被用于环境研究，占全部研究资金的11％。私有部门投入1.31亿瑞郎用于环境研究。据统计，1997年至2000年间，用于环境研究的资金基本稳定在这一水平。

　　（二）、环境信息的传播以及环保教育

　　瑞士成功的环境保护依赖于企业与个人良好的环境行为。在现代国家，环境立法还有一个重要作用，就是使公众形成良好的习惯。瑞士政府认识到，为了促使公众遵守环境保护法令，首先必须定期而且充分地使公众了解环保法律、有关环境的决定。公众享有环境相关事务的知情权，使公众可以通过院外活动，阻止政府通过可能对环境和人类健康带来危害的政策。

　　联邦政府通过以下几种方式提供关于环境法的信息：

　　上网公布环保法的全文，充分给予公众知情权；联邦环境、森林和风景保护局2000年出版了《环境法全景介绍》，例举了所有与环境有关的国家和国际法令，并附有简介；联邦环境、森林和风景保护局资助下，出版了关于环境保护法和联邦保护自然和文化遗产法每条条款的详细解释，以回答相关的司法质询；联邦环境、森林和风景保护局还在其出版物上讨论个别的法律问题或区域；有关环境法的重要法律决定和条款的信息都会在环境法协会和瑞士国家规划协会的刊物上公布。

　　联邦环境、森林和风景保护局还通过大众传媒，例如新闻发布会、在网站上定期发布新闻、与记者保持密切联系，积极与公众交流，使之获得连续、有远见、便捷、确切和易懂的环保信息。

　　环境教育被看作长期全面传播环境信息的方式。环境教育的理想状态是，环境教育可以触及任何地区、任何角落、各个层次。环境教育是中小学教育的一项重要内容。大多数中小学都开设了“人与环境”的课程，目的是让学生认识到自然的美丽与多样性，传递整体和协调的哲学观，以及鼓励学生形成对自己、对他人及对环境负责任的态度。一些州还在中小学开展环境专题项目和活动，例如 “农场上的学校”、“学校的自然环境”或者关于垃圾问题的项目。一些环境组织，象“绿色和平组织”、“Pro Natura组织”、“瑞士鸟类保护组织”,经常为儿童和年轻人组织一些下午活动、远足、短期实习或者夏令营等活动。这些活动的内容非常丰富，涉及从森林到太阳能到大型食肉动物到鲸鱼和鸟类的各个领域。在职业教育领域，环境教育是公共课的组成部分。职业教育还培养专门的护林员或者回收人员，他们的课程以生态学内容为主。以回收员为例，回收员是瑞士第一个与环境有关的专门职业。在3年的职业培训期间，学生学习关于收集、准备、中间保存和回收可再利用材料的知识。很多大专院校设有环境研究的专门课程。除了传统的环境相关的基础课程，如生物、地理、地球物理、农业科学以及森林管理等，还设立了新的科目——环境自然科学或者环境工程学。成人教育也设有学制一年的夜校环境课程。

　　瑞士的环保教育取得了显着的成效，无论政府官员还是普通民众都有很强的环境意识。国家政策在制定和执行过程中，都会充分考虑对环境的影响。民众也会主动监督环境立法的实施，参与院外活动，制止有可能对环境造成影响的工程的实施。民众的主动参与也大大降低了国家执行环保法律的成本。

　　（三）、环保产业及企业在环保中所扮演的角色

　　近年来，世界环境技术市场价值已经高达4850亿美元，环保产业成为朝阳产业。瑞士严格的环保立法催生了瑞士的环保产业，许多环保技术处于世界领先地位。环境技术是瑞士的一个传统强项，在垃圾回收处理、水和废水处理、仪器和控制系统、利用垃圾燃烧发电、节能、以及低污染发电等领域，瑞士都有掌握先进技术，经营非常成功的公司 （见表一、表二）。1998年瑞士环境工业拥有从业人员50000人，占所有劳动力1.3％，年销售额为95亿瑞郎。生态工业领域的从业人员也在不断增加，从上个世纪90年代，从事有机种植的人员翻了两番，达到12500人 。

　　瑞士政府大力支持环保产业的发展。联邦环境、森林及风景局每年发放300-400万瑞郎支持设立试点及示范工厂，及用于向市场进一步推广这些环保技术。从1997年开始，联邦环境、森林及风景局已经批准了60个项目，其中31个是试点和示范工厂，占其发放资金的80%。企业也可以通过技术和创新委员会获得资助，进行研发项目。瑞士联邦环境、森林及风景局还印制《多边金融机构和环境领域里的商业机会》的小册子，目的是帮助中小企业寻找出口环境技术的渠道，及参与国际环境项目的投标。瑞士联邦环境、森林及风景局还联手其它四个政府部门设立了专项资金，鼓励瑞士企业环保技术、产品和服务的出口。此专项资金共200万瑞郎，旨在资助瑞士环保技术的产业化和出口，帮助瑞士企业参与国际性项目的竞争。

　　瑞士强调企业在环境污染治理、环境保护中的作用。二十一世纪，工业化的程度达到了一个前所未有的深度，同时，人类活动给自然环境带来的影响也是前所未有的。如今环境的影响是全球性的，而且责任越来越多地从民族国家转移到跨国公司身上。由于工商企业是环境污染的主要贡献者，工业企业有责任在解决环境污染问题中起关键作用。

　　瑞士联邦环境、森林和风景保护局致力于推动更市场化的由企业负责任的环境措施的使用。这些措施被称为环境管理系统（EMS）。这样的措施使所有企业能够自愿地不间断地改善其环保意识，而不仅仅满足于只实现法律要求。对每个企业而言，EMS主要是一个内部管理手段，主要依赖对实现环境目标的程序和人员的配置。不过EMS能够改善企业的环境形象。通过申请外部评估机构的发放ISO14001证书，企业可以对自身的EMS进行评估。ISO14001证书是企业提高声誉和赢得国际认可的一种方法。尽管ISO14001并不保证公司的行为完全符合环保法律，但一个完备的EMS显然可以促进环境法规的实施和提高效率。

　　实际上严格的环保立法并没有给企业带来巨大的成本负担，因为严格的环保立法使工业企业在早期就被迫适应总的环保潮流，使之在后来的竞争中处于优势，从而可以发展富有生态效率的解决办法，最终加强了企业的竞争力。从短期看成本较重，但从中期看，则是对未来竞争力的投资。竞争潜力是基于对资源更有效的使用，和在全球市场上对质量的分辨。因此在瑞士这样人工成本很高的国家，产品的竞争力在于质量而不全在于价格，例如对环境影响小的发电厂或交通系统，供热、空调和通风衡量和控制体系，环境最优化的卫生设施，无重金属的涂料和燃料，或者环境工程和咨询服务。

　　在瑞士，环保方面的花费占国内生产总值的1.6％，而其中瑞士工业企业只负担GDP的0.6％。

　　由于自然资源是有穷尽的，经济发展必须建立在这个前提上。因此环境保护问题是个全球性的问题，或早或晚，一个国家的环保立法最终也会在其它国家实施。如果一个国家在环境政策方面处在领先地位，那么它通过早期研发解决办法可以赢得技术和经济优势。

　　三、瑞士环境保护的国际合作

　　随着世界人口持续增加，经济日益全球化，人类的生活水平不断提高，环境问题越来越紧迫。环境问题没有国界，瑞士长期以来把环境领域的国际合作看作是国际政治领域的一个重要问题。自1992年里约热内卢联合国环境与发展大会以后，环境政策成为瑞士外交关系五个重点领域之一。

　　瑞士积极推动有关环境的国际立法，主张加强联合国环境组织在联合国系统内的地位，在世贸组织的框架内给予环境问题更多的考虑，强调通过世界银行全球环境机构在多边技术和财政合作帮助发展中国家和“过渡经济”国家。

　　瑞士签署了包括旨在减少二氧化碳排放量的《京都议定书》、控制危险废料跨境转移及其处置的《巴塞尔公约》在内的多个环境方面的国际公约、地区性公约。

　　2002年瑞士政府用于第三世界的发展援助资金达到14.6亿瑞郎，占国民生产总值的0.32%，达到西方工业国家的平均水平。环境保护是瑞士政府发展援助的一个重点。以往瑞士官方的发展援助项目统由联邦外交部发展合作与人道援助局负责，为了促进在环保方面与第三世界的科研合作，瑞士外交部发展合作与人道援助局、瑞士自然科学院联合组成工作组。制定了长期促进第三世界国家环保研究的战略及规划。为执行此规划，联邦外交部发展合作与人道援助局和瑞士科研促进基金会每年提供2000万瑞郎的资金，其第一步具体行动是在瑞士环境研究重点计划中专门安排了一个专题领域“环境与发展”，专门资助由瑞士和第三世界国家的科学家共同进行的环境生态研究项目。这是瑞士上述二机构首次在科研领域共同与第三世界国家开展合作，是瑞士对第三世界国家发展援助的一种新的尝试。